Enslige mindreårige asylsøkere - oppsporing av familiene

I Stortingsmelding nr. 17 (2000-2001), kapittel 8 blir det stadfestet at opp­sporing av enslige mindreårige asylsøkeres omsorgspersoner er et viktig politisk tema. Grunnen til det var den sterke økningen av fenomenet en da hadde registrert, samtidig som en anser at enslige mindreårige asylsøkere er en spesielt utsatt gruppe. På denne bakgrunn startet Utlendingsdirektoratet (UDI) i januar 2005 et prosjekt med det formål å utvikle effektive metoder for å oppspore enslige mindreårige asylsøkeres omsorgspersoner. I juli 2006 ble det besluttet at dette prosjektet skulle nedlegges. Isteden ble det bestemt at en skulle undersøke ulike europeiske lands oppsporingspraksiser og -erfaringer. I september 2006 fikk NOVA dette oppdraget fra UDI.

Enslige mindreårige asylsøkere (EMA) er i denne sammenheng barn under 18 år som har kommet bort fra sine lovmessige omsorgspersoner og som søker asyl i et fremmed land. I denne studien har vi dermed valgt en relativt vid definisjon av enslige mindreårige asylsøkere, fordi de ulike landene som undersøkelsen omfatter definerer enslige mindreårige på ulike måter.

Fra 2000 til og med 2003 kom det ca 13.000 enslige mindreårige asylsøkere til Europa (Frankrike og Italia unntatt, på grunn av manglende, sammenlignbare data). De utgjorde i denne perioden omtrent 4 prosent av alle asylsøkere. I denne perioden var det en begynnende nedgang både i det totale antallet asylsøkere som kom til Europa og i andelen EMA blant dem. Det var stor variasjon mellom de ulike mottakerlandene. Nederland og Storbritannia var de landene som mottok flest enslige mindreårige asylsøkere; hvert av disse to landene mottok ca. 25 prosent av alle enslige mindreårige asylsøkere som ankom Europa i denne perioden. Opphavslandene varierte også, og bidro til at bildet fra mottakerland til mottakerland ble svært forskjellig. For eksempel var hele 66 prosent av alle enslige mindreårige asylsøkere i Ungarn opprinne­lig fra Afghanistan, mens bare 4 prosent kom fra Somalia. Til Finland kom derimot de fleste fra Somalia med 29 prosent, mens bare 2 prosent kom fra Afghanistan. For de fleste landene gjaldt det at ca. 2/3 av dem som kom var gutter, og at det var en overvekt av barn over 15 år (UNHCR 2004).

FNs konvensjon om barnets rettigheter slår fast at det som hovedregel gjelder at det er til barnets beste å være sammen med sine foreldre, selv om det også i konvensjonen påpekes at det finnes viktige unntak (UN 1991, artikkel 3). Enkelte av disse unntakene er spesielt relevante for enslige mindreårige asylsøkere.

Enslige mindreårige asylsøkere befinner seg i skjæringspunktet mellom to ulike felt: Det dreier seg om barns rettigheter og det dreier seg om asylpolitikk. Familieoppsporing og gjenforening er viktig, også i juridisk og politisk forstand. Likevel gjen­nomføres ikke oppsporing og gjenforening for et flertall av enslige mindreårige asylsøkere. Utfordrin­gene forbundet med dette arbeidet er store, og bør ses i lys av begge felt: både det sosiopolitiske og juridiske feltet som omfatter barnets beste, og det som en kan oppfatte som statens beste. En utbredt mistenksomhetskultur som hefter seg ved de mindreåriges utsagn kan forklares hvis man retter oppmerk­somheten mot den sammenblandingen av statens interesser og barnets inte­resser som preger og legitimerer saksbehandlingen (Engebrigtsen 2002).

Arbeidet med oppsporing og familiegjenforening er komplisert og krever samarbeid mellom flere instanser, med frivillige organisasjoner og ikke minst med den mindreårige selv. Oppsporings- og gjenforeningsarbeidet er vanskelig og ressurskrevende. Det viser seg i praksis at en lykkes med dette i relativt få tilfeller. I enda færre tilfeller fører oppsporing av omsorgspersoner til familiegjenforening. Den lave suksessraten kan ha ulike årsaker, som ofte forekommer i samspill med hverandre:

• Barnet kan bli utsatt for fare dersom oppsporing settes i gang
• En har erfaring fra tilsvarende saker som tilsier at oppsporing ikke fører frem
• Barnet samtykker ikke i oppsporing og samarbeider ikke
• For lang separasjonstid fra foreldre ellerandreomsorgspersoner
• Barnet kan forsvinne eller reise videre før saken er avsluttet
• Man har manglende kunnskaper om, og fungerende kontakter i, opphavsland
• Oppsporingsarbeid kan være nedprioritert, vanskelig og farlig i krigssoner
• Oppsporing kan være vellykket, men omsorgspersonene ikke i stand til å ta vare på EMA  

De kunnskapene vi har om ulike lands praksis og erfaringer har vi fått gjennom en web-basert spørreundersøkelse med i overkant av 40 spørsmål. Skjema ble sendt til Danmark, Storbritannia, Finland, Frankrike, Nederland, Norge, Slovakia, Sveits, Sverige og Ungarn. Frankrike har ikke svart. Vi sitter igjen med svar fra ni land. Svarene vi har fått fra de ulike landene er av ujevn kvalitet og omfang.

Ingen av landene har egen oppsporingsenhet i den organisasjonen som har ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere. Alle opererer gjennom fri­villige organisasjoner - hvorav de fleste landene bruker Røde Kors. Norge og Finland har tidligere samarbeidet med ISS, men samarbeidet opphørte i løpet av 2006. Samarbeid med de frivillige organisasjonene skjer stort sett på ad hoc basis. Norge, Sverige, Slovakia og Storbritannia arbeider også gjennom sine ambassader eller konsulater i barnas opprinnelsesland.

Enslige mindreårige asylsøkere kommer fra et bredt spekter av land. Flertallet av svarlandene oppgir at de mottar enslige mindreårige asylsøkere fra Irak, Somalia og Afghanistan. Når det gjelder antallet enslige mindreårige asylsøkere som kommer hvert år, er tallene igjen meget variable. Storbritannia har fra januar til ut september 2006 mottatt over 2000 enslige mindreårige asylsøkere. Så følger Sverige med i nær 600. Norge oppgir å ha mottatt i overkant av 200. Både Finland og Danmark hadde mottatt langt færre slike asylsøkere, henholdsvis 96 og 70. Slovakia skiller seg ut i forhold til de andre svarlandene. De betrak­ter seg som et transittland ved at enslige mindreårige asylsøkere ofte forsvinner fra Slovakia til andre land.

Enslige mindreårige asylsøkere er ansett for å være et viktig politisk tema i de fleste land vi har spurt, mens oppsporing av omsorgspersoner er av noe mindre viktighet. Alder er den egenskap ved barnet som tillegges størst vekt med tanke på igangsette oppsporing av omsorgspersoner. Jo yngre barnet er, desto viktigere anser en at oppsporing og gjenforening med omsorgspersoner er. Til tross for at dette er politisk høyt prioritert og til tross for at flere land mottar relativt mange barn, er oppsporings- og gjenforeningsresultatet magert.

Det understrekes fra flere land at en ikke igangsetter oppsporingsarbeid dersom ikke barnet samtykker. Dette er i samsvar med internasjonale anbefalinger. Særlig Storbritannia er nøye med å understreke dette.

Ikke alle vellykkede oppsporinger fører til gjenforeninger. Omsorgs­personenes omsorgsevne vurderes av de fleste svarlandene våre, selv om inn­holdet i vurderingen vil variere. I Storbritannia vil tilbakeføring ikke bli iverksatt dersom en ikke er sikker på at de som den mindreårige blir tilbake­ført eller gjenforente med, er skikket. Noe påfallende kan det virke at verken Danmark eller Sverige rapporterer at de legger vekt på omsorgsevne ved gjenforening. Sverige har i 2006 oppsport foreldre til mellom 10 og 15 barn, hvorav mellom seks til ti oppsporinger har ført til familiegjenforening.

Ingen land oppgir at vellykkede oppsporinger fører til gjenforening i mottakslandet, altså der barnet har søkt asyl. Foreldrenes oppholdsland, enten det er opprinnelseslandet eller et tredje land, er landet der den even­tuelle gjenforeningen finner sted. I Norge har en i 2006 oppsport familiene til seks barn fra henholdsvis Irak, Russland, Afghanistan, Somalia, Rwanda og Sri Lanka. Det hersker usikkerhet med hensyn til hvor mange som ble gjenforent med sin familie. Tallene som oppgis er mellom en og fem. Til dels er det usikkerhet knyttet til om det er oppsporingsarbeidet som har ført til gjenforeningen. Til tross for at Slovakia betrakter seg selv som et transittland, har de klart å oppspore familiene tiltimindreårige siden de begynte opp­sporingsarbeidet i 2003. Dette har ført til mellom seks og ti gjenforeninger. I 2005 ble det igangsatt 40 oppsporingsforsøk i Slovakia. Storbritannia har et eget program for frivillig retur, som mellom 2001 og 2006 har gjenforent 16 mindreårige på frivillig basis med sine foreldre eller andre omsorgspersoner i Etiopia, Tanzania og Irak.

Siden immigrasjonsmyndighetene i de ulike land ikke selv foretar det konkrete oppsporingsarbeidet, er det få opplysninger om de metoder som er i bruk. Det gjennomgående svaret er at det er viktig å etablere et godt sam­arbeid med den mindreårige under asylintervjuet. Uten dette samarbeidet er det vanskelig å få den informasjon som kan føre til at foreldrene blir funnet. Det viser seg at det kan være vanskelig å få korrekte opplysninger fra barna. Enkelte land anfører også samarbeid med egne ambassader i enslige mindreårige asylsøkeres opp­rinnelsesland som vellykket. Særlig Sverige fremhever dette, mens Danmark sier det har gode erfaringer med bruk av DNA-tester for å identifisere omsorgspersoner når disse også befinner seg i Danmark.

Om en ikke lykkes med oppsporingsarbeidet, eller det viser seg at til­fredsstillende omsorg ikke kan oppvises i opprinnelseslandet, får den mindre­årige i de aller fleste tilfellene oppholdstillatelse på midlertidig eller perma­nent basis i mottakerlandet. Unntakene her er Slovakia og Nederland. I Slovakia blir barnet «returnert» til et barnehjem i et tredje land. Nederland skiller seg vesentlig ut fra de andre landene ved den nye politikken rettet mot enslige mindreårige asylsøkere og andre asylsøkere fra 2001. De enslige mindreårige blir returnert til opphavsland dersom disse ansees som trygge og om det i disse landene finnes god nok institusjonell omsorg. Hva som er god nok omsorg vurderes etter opphavslandenes standarder og ikke etter nederlandsk standard.

Det er et stort sprik mellom den gode vilje og de gode intensjoner som er nedfelt i FNs barnerettighetskonvensjon, og hva man i praksis får til med hensyn til å ivareta barnets beste - i den grad dette er å være sammen med foreldrene. Det generelle inntrykket vi sitter igjen med er at landene som har besvart vårt spørreskjema, har enslige mindreårige asylsøkere som et prioritert arbeidsområde. De ser med større eller mindre bekymring på situasjonen til enslige mindreårige asylsøkere som kommer til landet. Fordi feltet er så komplekst, leter man fortsatt etter gode arbeidsmetoder for å oppspore omsorgspersoner. Det hersker stor usikkerhet i forhold til hvilke metoder en lykkes med, og ikke minst til nivået på kostnadene som er forbundet med oppsporings- og gjenforeningsarbeidet.